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Quatre enseignements du décret exécutif du 5 mars 2018 portant mécanisme de suivi des mesures et réformes structurelles

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le 17.04.18 | 12h00 Réagissez


Le décret exécutif n°18-86 du 5 mars 2018 (JORADP du 7 mars 2018, p9) décline le mode opératoire de l’ajustement structurel interne auquel le gouvernement a dû procéder pour éviter les effets pervers induits par le recours au financement non conventionnel (FNC).

C’est la première fois depuis l’indépendance de l’Algérie qu’est publiée, au JO, la feuille de route que les responsables de l’Etat s’engagent à suivre impérativement, cinq années durant, pour restaurer les équilibres macroéconomiques, réduire les déficits publics et sociaux et éloigner le spectre de  l’endettement extérieur.

C’est également la première fois que l’Algérie est obligée de recourir à une thérapie de choc visant la réduction des dépenses publiques, au moment où la rente pétrolière s’érode de façon, semble-t-il, irréversible. Il s’agit donc bien d’un ajustement structurel, mais interne. Cet ajustement est réalisé à titre préventif, autrement dit pour obvier à de plus graves difficultés demain, qui sont susceptibles de creuser le déficit de la balance commerciale et celle des services et des revenus, lesquelles enregistrent déjà depuis 2015 un solde négatif. Ce faisant, il  ne saurait être comparé à l’accord d’ajustement structurel conclu avec le FMI dans les années 1990. Aujourd’hui, l’Algérie est relativement peu endettée et ses réserves de change assez substantielles.

En revanche, l’accord stand- by conclu avec le FMI, en avril 1994, puis l’accord dit de «facilité de financement élargie», en 1995, avec la même institution, constituaient des accords lestés de conditionnalités draconiennes, dont le FMI devait garantir l’effectivité. A l’époque, l’Algérie traversait ce que les financiers appellent une sévère crise d’«illiquidité» (dette extérieure évaluée en moyenne à 30 milliards de dollars, les réserves de change représentant trois mois seulement d’importations, au moment où succède le gouvernement Malek au gouvernement Abdesslam, en août 1993). Toutefois, si l’Algérie était en butte à un gap de trésorerie, elle n’en était pas moins un pays solvable, grâce aux abondantes réserves de pétrole brut et de gaz que recelait son sous-sol.

D’où l’absence de réticence de la part des banques commerciales extérieures à lui accorder des prêts (il est vrai à court terme et affligés de taux d’intérêt très élevés : 13 à 14 %).  L’Algérie dispose, en 2018,  de réserves de change de l’ordre de 97 milliards de dollars et la dette extérieure représente 6,9 % du PIB.

Mais ni Sonatrach ni ses associés ne parviennent à faire des découvertes majeures de brut, et ce,  depuis 2011. Ceci signifie, dans une vision certes pessimiste des choses, que l’Algérie ne sera plus en mesure d’exporter du brut à l’horizon 2025 et deviendra même un importateur net d’énergie vers 2035.  Cette perspective est effrayante. Le véritable chemin de croix de notre pays commence en 2018. Il sera long et parsemé de stations de plus en plus pénibles si l’Algérie ne parvient pas à diversifier son économie.

Nous avons retenu de l’annexe jointe au texte du décret exécutif précité qui vient décliner le modus operandi de  la gestion du FNC, les quatre  points suivants, que nous traiterons dans la présente étude. Il s’agit de la réduction des dépenses publiques, du climat des affaires, de la protection sociale et de la reconquête du marché intérieur par les entreprises algériennes. D’autres questions, également importantes, seront traitées dans une contribution ultérieure.

LA RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

L’ensemble des dépenses publiques seront réduites sur cinq ans (janvier 2018-décembre 2022). Le budget de fonctionnement comme le budget d’équipement en seront affectés dans une mesure qui n’a pas encore été précisée.

Toujours est-il que l’impératif de maîtrise des dépenses publiques appelle l’approbation s’il s’agit d’introduire davantage de rationalité dans la décision d’ordonnancement des dépenses et si les énormes gaspillages qui ont caractérisé le plan complémentaire de soutien à la croissance (2005-2009) ainsi que le plan quinquennal n(2010-2014) ne se reproduisent plus.

L’adoption d’une loi organique sur les lois de finances (LOLF), qui fera que le budget général de l’Etat sera désormais présenté en missions qui correspondent aux grandes politiques de l’’Etat et en programmes qui se déclineront en actions, est un gage de la transparence du processus budgétaire et de la traçabilité de toutes ses opérations. Mais concrètement il faudra s’assurer du contrôle de l’exécution du budget, qu’il s’agisse du contrôle de l’exécution administrative (contrôleur financier, comptable, Cour des comptes, Chambres régionales des comptes) ou du contrôle de l’exécution comptable (notamment le contrôle juridictionnel exercé par la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes, dont les prérogatives devront être considérablement renforcées).

Pour assurer la viabilité à long terme des programmes d’équipement, il faut que l’administration dispose de ressources humaines hautement qualifiées. Les mesures techniques, à elles seules, ne suffisent pas, qu’il s’agisse de l’élaboration d’une nouvelle nomenclature du Plan comptable de l’Etat ou de la validation par la Caisse nationale de l’équipement et du développement (CNED) de toute dépense publique d’investissement supérieure à  dix (10) milliards de dinars.

Quant à la réforme de la politique du logement, elle a déjà sollicité, dans une mesure considérable, les finances de l’Etat (pour 3,6 millions de logements construits, le soutien de l’Etat atteint les 200 milliards de dinars, soit environ 20 milliards de dollars). Il faudra encore avoir égard, dès lors que le logement devient un bien économique comme les autres, aux capacités financières des candidats au logement appartenant aux couches moyennes.

Quant au logement social, il ne devrait être distribué que sous bénéfice d’inventaire (ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui), étant entendu que par logement social, on n’entend pas obligatoirement logement gratuit.  En ce qui concerne la réhabilitation du logement locatif (il y aurait en Algérie, selon les estimations du ministère de l’Habitat, quelque quatre millions de logements inoccupés), elle restera indéfiniment subordonnée à la régulation des relations entre bailleur et preneur, ainsi qu’à l’application effective des décisions de justice y afférentes.                                             
                                    
 LE CLIMAT DES AFFAIRES

L’amélioration du climat des affaires ne dépend pas que de l’existence d’une volonté politique. L’idée de mettre en place un comité national chargé de l’amélioration du climat des affaires suggère, une nouvelle fois, que c’est par oukases et directives comminatoires (au demeurant largement vaines) que le décideur va réduire le poids de la bureaucratie.

Notre administration est dotée de cadres très compétents, mais la plupart d’entre eux sont marginalisés. Ses deux caractéristiques sont l’indolence et la vénalité. C’est cette dernière qui est la plus redoutable et contre laquelle il est  difficile de lutter. C’est un gros pari que fait le décideur en cherchant à rompre l’alliance entre corrupteurs et corrompus. Au surplus, la précarité sociale qui guette une partie de la Fonction publique et des agents de l’Etat, en conséquence de l’ajustement structurel, risque de renforcer la puissance de ce phénomène.

La dégradation du climat des affaires est également corrélée à l’instabilité législative et réglementaire et à l’absence de coordination entre les différentes administrations impliquées dans l’acte d’investissement.

Ce dont se plaignent le plus investisseurs algériens, comme les investisseurs étrangers, est la volatilité des textes (dont certains semblent frappés d’une sorte d’obsolescence intégrée), leur application, parfois rétroactive, et l’interprétation plurivoque d’un même texte de loi par les différents secteurs administratifs concernés. Pour autant, on se gardera de plaider en faveur d’un chèque en blanc délivré à l’investisseur, il est en effet indispensable que l’Etat et/ou ses émanations puissent contrôler la conformité du projet aux obligations légales du promoteur et appliquer, si besoin est, les sanctions prévues par la loi.

LA PROTECTION SOCIALE

Elle comprend deux volets : les dépenses de retraite et d’assurance maladie, d’une part, les subventions directes et indirectes, d’autre part. S’agissant du premier point, l’Algérie a opté pour un système de retraite par répartition, qui est menacé à terme en raison de deux facteurs : le vieillissement de la population (l’Algérie ayant achevé sa transition démographique) et le nombre insuffisant d’actifs, alors que 150 000 jeunes se présentent chaque année sur le marché de l’emploi, dont 58% de diplômés de l’enseignement supérieur. Ces jeunes ne peuvent pas être absorbés par les différents employeurs, qu’ils soient privés ou publics.

La tendance risque de s’aggraver si le secteur public économique gèle les recrutements (en raison des sureffectifs sous lesquels il ploie), si la croissance n’atteint pas au moins 5%, alors qu’elle est aujourd’hui de 2,7% seulement, et si, enfin, le contrat à durée déterminée devient la règle en matière de relation de travail.

Dans le système de retraite par répartition, les cotisations versées par les actifs au titre de l’assurance vieillesse sont utilisées pour payer les pensions des retraités, c’est un système qui repose sur  une forte solidarité entre les générations. Il est à la fois tributaire du nombre de cotisants et du nombre de retraités, il est également lié au taux de croissance des revenus. Pas question, semble-t-il, de revenir sur ce modèle et d’introduire, par exemple, une dose de capitalisation.

Pour autant, le statu quo actuel n’est pas tenable, car l’ensemble des caisses de retraite connaissent un déséquilibre financier important qu’il faudra réduire et, pour ce faire, engager des réformes de structure : durée de carrière, taux maximum de pension, âge minimum de départ à la retraite, protection des ayants-droit, etc.

Quant au développement des produits d’assurance maladie destinés à élargir la couverture financière de la protection, il ne pourra être envisagé que pour les seules catégories favorisées et non pour les titulaires de revenus fixes qui auront déjà commencé à affronter la hausse des prix, le gel des  salaires et le retrait des subventions.

Nous assisterions alors à l’exacerbation du fossé entre les classes sociales, qui existe certes depuis longtemps, mais qui se trouvait, jusque-là, atténuée par l’amortisseur de l’assurance universelle.

S’agissant de la nouvelle approche en matière de subventions directes qui s’appuierait sur un préalable recensement des revenus des ménages, on rappellera ici ce que nous avons toujours soutenu, à savoir qu’en l’absence de connaissance de la formation de revenus salariaux et non salariaux dans notre pays, l’existence d’un marché informel du travail qui emploie un actif sur quatre, et enfin en raison de  l’extrême faillibilité des opérations de recensement, il risque de se produire ce que tout le monde redoute, à savoir que celles et ceux qui ont objectivement besoin des aides sociales n’en bénéficieront pas et, à l’inverse, celles et ceux qui disposent de revenus suffisants, mais occultes, y seraient déclarés éligibles.

Alors que le phénomène de la pauvreté salariale des cadres est régulièrement dénoncé par les observateurs de la vie économique et sociale, la «déprotection» sociale qui leur sera ainsi infligée porte en germe leur paupérisation, l’Algérie se rapprochera alors, à grands pas, de l’Egypte de 2018 (101 millions d’habitants, il est vrai) qui sert désormais de repoussoir à nombre d’Etats du Tiers-Monde. Cette perspective est angoissante et il est urgent de la traiter de façon approfondie, en ayant à l’esprit la sauvegarde du pacte social interne.

LA RECONQUÊTE DU MARCHÉ INTÉRIEUR

De tous les défis posés à l’économie nationale, c’est sans doute l’amélioration quantitative et qualitative de l’offre de biens et de services qui constitue le plus redoutable, surtout à échéance de seulement cinq années. L’annexe du décret exécutif n° 18-86 prévoit la poursuite de la diversification de l’économie, mais les moyens définis pour y parvenir ne sont pas a priori convaincants. On ne peut ici qu’effleurer le sujet. Aucune étude, par exemple, n’a encore établi le lien de cause à effet entre la disponibilité de l’offre foncière et l’augmentation du volume des investissements.

Ce n’est pas le foncier qui manque, ce sont les critères d’attribution des assiettes foncières et le suivi des investissements supposés y être réalisés qui posent problème. Deuxième point : l’économie algérienne ne dispose plus d’avantages comparatifs : les coûts de production sont élevés, l’environnement macroéconomique instable, car reposant sur une ressource à la valorisation volatile, la proximité de marchés importants n’est plus un atout décisif, enfin la disponibilité de facteurs de compétitivité quasiment absente.

Troisième point : l’accompagnement et la promotion des exportations hors hydrocarbures sont revendiqués depuis des années par le président d’Algérie Conseil Export, Smaïl Lalmas. Mais, pour ce faire, il faut une logistique adéquate, des voies de communication fiables, des comptoirs à l’international qui puissent fonctionner de façon optimale, confiés à des managers aguerris et non à des bureaucrates besogneux.

Pour assurer la reconquête du marché intérieur, il faut des PME/PMI innovantes, des entreprises dotées d’un département Recherche&Développement, des ressources humaines de qualité que l’école algérienne peine à former, le tout impulsé par une intermédiation financière adéquate que les banques publiques de la place sont inaptes à promouvoir.

La reconquête du marché intérieure passe, enfin, par l’aptitude de l’Etat à garantir la libre concurrence, trop de segments du marché intérieur sont oligopolistiques, les abus de position dominante fréquents et les circuits de distribution et de commercialisation livrés à des parasites et des spéculateurs agissant dans l’arbitraire le plus total et le plus impuni.

Reste la question de savoir si les entreprises algériennes, capables de satisfaire la demande intérieure (médicaments, matériaux de construction, dalles de marbre, produits agricoles de forêt, etc.) pourront exporter. C’est essentiellement en Afrique que nous pouvons avoir des clients.

Or, depuis de nombreuses années déjà, l’Europe, la Chine, l’Inde, l’Indonésie, la Corée du Sud, la Turquie, le Maroc, l’Egypte, le Liban, etc. ont installé des réseaux de vente solidement implantés en Afrique et adossés à des banques internationales, dont les filiales ont leurs sièges sociaux dans ces pays.

Quelles chances l’Algérie a-t-elle d’y faire sa place ? Très peu. Exporter 160 000t de ciment gris vers la Gambie rapporte au maximum 9 millions de dollars, 2 millions de tonnes à l’horizon 2025, 100 millions. Pas vraiment de quoi pavoiser. Mais il y a plus risqué. Si l’Algérie s’obstine à produire sur place des biens relevant de secteurs saturés, elle condamne ses entreprises soit à vendre à perte (ce qui ne peut durer qu’un temps), soit à fermer des sites de production, comme cela est le cas partout dans le monde.

Entretenir les Algériens dans l’illusion qu’une fois satisfaite la demande intérieure, le pays pourra exporter à volonté, c’est une nouvelle fois  vouloir ruser avec des réalités qui se sont déjà vengées en 2014, lorsque la baisse des prix du pétrole a révélé la vacuité de notre économie.

 

Par Ali Mebroukine

Professeur en droit des affaires

 
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